Avrupa Birliği (AB) yeniden genişleme sürecine girdi. 1 Mayıs 2004’te vuslata erecek. 10 ülke görülebilir gelecekte üye olmaları muhtemel son ülkeler olmayacak. Bulgaristan ve Romanya’nın 2007, Türkiye’nin 2015 civarında, “Batı Balkan” ülkelerinin ise arada bir yerlerde Birliğe katılımları gerçekleştiğinde, AB artık nihai sınırlarına yaklaşmış olacak. Bu genişlemeler Avrupa kıtasının haritasını yeniden çizerek, AB içi-dışı ülkeler ayırımını kesinleştirecek. AB sınırlarının giderek Avrupa sınırlarına dönüştüğü bu süreçte, yeni genişlemelerin AB içi-dışı ülkeler arasında sorunlar doğurması kaçınılmaz.
Mayıs genişlemesi AB’yi şu ana kadar sorunlarından uzak kalmayı başardığı geniş bir coğrafyaya taşıyarak, Birliği ekonomik, sosyal ve siyasi açılardan farklı ülkelere “komşu” yapacak. Birliğin artık nihai sınırlarına ulaşmakta olduğuna dair inanç AB’yi yakın çevresinde dışarıda kalacak ülkelerle ilişkilerini nasıl sürdürmesi gerektiği yönünde düşünmeye zorluyor. Özellikle, çok uzak bir gelecekte olsa dahi üyelik perspektifi vermeden dışarıda kalanların siyasi-ekonomik reformları sürdürmeye nasıl ikna edileceği, kendilerini dışlanmış hissetmeden AB’yle yapıcı ilişkiler geliştirmelerini sağlayacak bir ilişki modelinin nasıl kurulacağı, üzerinde en çok durulan konular. Buradaki hassas nokta, AB’nin Avrupa’da yeni ayrılıklar yaratmadan, AB dışında kalanları Birliğe yakın ve uyumlu bir konumda tutma çabası olacak. Çünkü AB’nin genişleyen sınırları içerisinde kendisini güvende hissedebilmesi için geniş Avrupa’da (wider Europe) istikrar ve güvenliği sağlaması gerekiyor. (1) AB’nin komşuları siyasi-ekonomik istikrara kavuşturulamadığı ve içeridekilerle dışarıdakiler arasındaki gelir/refah uçurumu azaltılamadığı sürece AB’nin duvarları, içeridekileri geniş Avrupa’nın istikrarsızlıklarından korumaya yetmeyecektir.
Bugüne kadar AB, genişleme süreçlerinin dışarıda kalanlar üzerindeki etkilerini komşularıyla kurumsal bağlantılar oluşturarak ve onları, sıklıkla uzun vadeli üyelik perspektifi karşılığında, temel konularda işbirliği ve AB normlarına yaklaşmaya zorlayarak aşmaya çalıştı. Avrupa-Akdeniz Diyalogu, Barselona Süreci, Kuzey Boyutu (Northern Dimension), Orta ve Doğu Avrupa İşbirliği Projesi ve Güneydoğu Avrupa İstikrar Paktı bu politikanın sonucunda ortaya çıktı. AB’nin öncülüğünde ve desteğiyle gelişen tüm bu oluşumlar vasıtasıyla Birlik komşularına AB projesine katılma ve avantajlarından faydalanma olanağı sağladı. Buna karşılık, komşu ülkeler de siyasi ve ekonomik reformlarla AB normlarına yakınlaşmaya çalıştılar. Bu işbirliği modeli bir taraftan dışarıda kalanlara AB’yle işbirliği yapmanın hâlâ avantajlı olabileceğini gösterirken, diğer taraftan AB’nin kendi düzenini yaygınlaştırabilmesine olanak sağladı ve bunun için Birliğin sonsuza kadar genişlemesinin gerekli olmadığını gösterdi.
AB’nin genişlemesinin yaratacağı sorunları aşmak için bulduğu bu yöntem, yani dışarıda kalanları çeşitli bölgesel işbirliği projeleriyle AB’ye entegre etmek, uzun dönemde öngörülemeyen bir sonucu da beraberinde getirdi: Birlik genişledikçe ilk bütünlüğü ortadan kalktığı ve artık her bir üye tüm komşularla aynı derecede ilgili olmadığı/olamayacağı için çeşitli üyeler kendilerine yakın bölgelerle daha fazla ilgilenmeye ve Birliğin bu bölgelere yönelik politikalarını yönlendirmeye başladılar. Böylece Almanya Orta ve Doğu Avrupa’yla daha fazla ilgilenirken, İspanya, İtalya, Yunanistan ve Fransa Akdeniz, Finlandiya ise kuzey Avrupa bağlantısını gündeme aldırmakta etkili oldular. Soğuk Savaş’ın hemen ardından bir süre başarılı gözüken bu yaklaşım, AB’nin kendi içinde yaşadığı derinleşme farklılıklarıyla birlikte ele alındığında, Avrupa Birliği’nin giderek Boyutlar Birliği’ne dönüşmekte olduğu endişesini doğurdu. Bu çerçevede, AB tarihindeki en büyük genişlemeye hazırlanırken, yeni üyelerin de kendi boyutlarını gündeme getirerek AB’de çekişmeye neden olabilecekleri, üyelerin enerji ve dikkatlerini daha çok kendi dış boyutlarına yöneltmeleriyle birlikte Birliğin dış ilişkilerinde ortak bir tavır belirlemenin zorlaşacağı ve AB’nin giderek farklı komşuluklardan (neighbourhoods) oluşan gevşek bir yapıya dönüşeceği korkusu belirdi.
Aynı zamanda AB’nin dış ilişkilerinde daha fazla boyutlaşmanın bir tür “dışlama” olarak anlaşılabileceği, diğer bir ifadeyle AB’nin çeşitli boyutlarda ortak olarak görmek istediği ülkelerin bunu Birlik üyeliğine aday olarak tanınma ihtimallerinin olmadığı şeklinde algılayabilecekleri, bu durumunsa AB normlarına yaklaşma arzularını ortadan kaldıracağı endişesi belirdi. Buradaki temel sorun, AB üyesi olabilecekler ve olamayacaklar arasında çizilecek açık ve kesin sınırların, AB’nin dışarıda kalacak ülkeleri etkilemede şimdiye kadar kullandığı en etkili silahı (ne kadar uzak bir gelecekte olursa olsun AB’ye üyelik perspektifi sunulması ya da muğlak ifadeler kullanarak bunun açıkça reddedilmesinden kaçınılması) elinden kaçırması anlamına gelmesidir. Bu durumda AB’nin komşu bölgelerinde reformları ve değişimi desteklemek için kullanabileceği en önemli havuç ortadan kalkmış olacaktır.
Ayrıca, daha önceki örneklerden yola çıkarak, aslında AB’nin üyelik perspektifi vermeyi düşünmediği farklı boyutlara dahil edilen bazı ortakların kendilerini tam üyeliğe giden dönülmez bir süreç içerisinde görmeleri ve dolayısıyla AB normlarıyla uyumlu hale geldiklerinde tam üyelik beklentileri içine girmeleri ihtimali de mevcuttur. AB Komisyonu Başkanı Romano Prodi’nin ifadesiyle “AB sonsuza kadar genişlemeye devam edemez, mutlaka dışarıda bırakılacak devletler olacaktır”. (2) Bu ise daha temel soruları gündeme getiriyor: AB’nin sınırları nereden geçiyor? AB sınırları dışında güvenlik ve istikrarı sağlamanın en uygun yolu nedir?
Mayıs 2004 genişlemesinin dış ilişkilerinde gündeme getireceği bu tür soruların farkında olan AB içerisinde Nisan 2002’den itibaren başlayan tartışmaların sonucunda ortaya çıkan Wider Europe-Neighbourhood (Geniş Avrupa Komşuluğu) belgesi 11 Mart 2003’te Komisyon tarafından Konseye ve Avrupa Parlamentosuna iletildi. Belgede AB’nin yeni komşularına ortak değerler temelinde geliştirilmiş ilişkiler (enhanced relations) modeli öneriliyordu. Hedef AB ile komşuları arasında daha ileri düzeyde entegrasyondu. Buna ulaşmak için komşu ülkelere, AB’nin kural ve standartlarına uymaları karşılığında daha derinlikli ekonomik entegrasyon ve karar verme gücü olmadan “dört özgürlüğü” elde etme imkanı öneriliyordu. Bu belge, AB üyesi olmayan “doğu” komşularıyla 16 Nisan 2003’te toplanan Avrupa Konferansı sırasında, “güney” komşularıyla da 16-17 Mayıs 2003’teki Avrupa-Akdeniz Dış İlişkiler Konferansında tartışmaya açıldı. Ayrıca, AB Yüksek Temsilcisi/Genel Sekreteri Javier Solana da Haziran 2003’te Selanik’te toplanan Avrupa Konseyine geniş Avrupa’yla ilgili vizyonunu (A Secure Europe in a Better World – Daha İyi Bir Dünya’da Daha Güvenli Avrupa) sundu. Ardından Konsey 16 Haziran’da Yüksek Temsilcinin yanı sıra, üye ülkeler ve katılım sürecindeki ülkelerin de görüşlerini dikkate alarak, Komisyonun önerisi temelinde Geniş Avrupa-Yeni Komşuluk (Wider Europe-New Neighbourhood) belgesini kabul etti. (3) Son olarak, 9 Temmuz’da Komisyon Günter Verheugen başkanlığında bir Wider Europe Task Force (Geniş Avrupa Görev Gücü) kurarak, “yeni komşuluk” kavramını geliştirme ve ilgili bölge ve ülkelere yönelik politikalar üretmekle görevlendirdi.
Her ne kadar Komisyon ve Solana’nın hazırladığı belgeler AB’nin dış ilişkileri açısından yeni alanlara işaret etmişlerse de, AB’nin Mayıs 2004 genişlemesinden sonra dış ilişkilerine nasıl yaklaşması gerektiğine dair tartışmalar bunlardan çok önce başlamıştı. Örneğin, Finlandiya’nın Eylül 1997’deki girişimiyle oluşturulan Northern Dimension, bu ülkenin doğuya doğru genişlemenin kendi önceliklerini Birlik içerisinde marjinalleştirmesinden korkması ve genişlemeden önce kendisi için önemli konuları gündeme taşıma çabasının sonucu olarak ortaya çıkmıştı. (4) Nitekim, bu endişeleri haklı çıkartacak şekilde AB’ye girmeye hazırlanan ülkeler arasında en aktif olanı Polonya Mart 1998’de “genişlemiş AB’nin doğu politikası” konusundaki görüşlerini açıkladı. Güneyde ise, uzun zamandır AB’nin Barselona Sürecinin parçası olan Malta ve Kıbrıs daha düşük sesle de olsa, AB içerisinde bir “güney” ya da “Akdeniz” boyutu geliştirilmesi gerektiği yönündeki arzularını açıkladılar. Giderek artan bu boyutlanma teklifleri karşısında Komisyonun, Birlik içerisindeki olası gerilimleri önlemek amacıyla pratikte AB’nin dış ilişkilerinde boyutlanmayı önlemeyi hedefleyen bir alternatife yöneldiği anlaşılıyor. Bu çerçevede, her ne kadar AB’nin Kuzey Boyutu ve Barselona Süreci yaşamaya devam edecekse de, Geniş Avrupa-Yeni Komşuluk girişiminin uzun dönemli etkisi kaçınılmaz olarak tüm boyutların tek bir dış politika içerisinde eritilmesi olacaktır.
Öte yandan, Komisyonun Geniş Avrupa-Yeni Komşuluk projesi, AB için ortak dış ve güvenlik politikaları geliştirme yönünde önemli bir adımsa da, AB’nin yeni komşuluğunda birbirine benzemeyen çok çeşitli ülkeyi bir arada ele alması ve tümüne yönelik benzer politikalar geliştirmeye çalışması şimdilik ters tepiyor. Özellikle daha önce AB üyeliği konusunda ilgilerini belli eden Ukrayna ve Moldova hiçbir üyelik ihtimalleri olmayan Akdeniz ülkeleriyle aynı sepete konmaktan duydukları rahatsızlığı dile getiriyorlar. Benzer şekilde Rusya da Komisyon raporunda beliren Rus-AB ilişkilerinin muğlak yapısından duyduğu rahatsızlığı açıkça belli etti. Belgede, bir taraftan Rusya’nın AB’nin “stratejik ortağı” olarak diğer ülkelerden ayrı bir şekilde ele alınarak mevcut ilişkilerin geliştirileceği söylenirken, diğer taraftan AB-Rusya stratejik ortaklığını geliştirme yolu olarak yeni komşuluk politikalarının uygulanması gösteriliyor.
Komisyonun raporu sadece içine aldığı ülkeler açısından değil, dışarıda bıraktığı ülkeler açısından da eleştiriye açık. Özellikle halen üyelik müzakerelerini sürdüren Romanya ve Bulgaristan tam üye olduklarında doğrudan AB’nin “komşusu” olacak olan Kafkasya ülkeleri (Azerbaycan, Ermenistan ve Gürcistan) dışarıda bırakılmış olmalarına tepkililer. Komisyon, Kafkasya’yla ilgili söyleyeceklerini tek bir paragrafta özetlenmiş: “Mevkileri nedeniyle Güney Kafkasya [ülkeleri] şimdilik bu girişimin coğrafi sınırları dışında kalıyor”. Bu ülkelerin AB için stratejik öneminin AB’nin doğuya doğru genişlemesiyle birlikte artacağı ortadadır. Ayrıca, özellikle Azerbaycan ve Gürcistan Hazar Bölgesi’nden Avrupa’ya uzanacak alternatif petrol ve doğal gaz taşıma yolları açısından anahtar ülkeler. Bu nedenle Kafkasya ülkelerinin de AB komşuluğuna hazırlanmalarına yardımcı olmak gerekiyor. Nitekim, raporun bu sorunlu yönünü ve bölge ülkelerinin rahatsızlığını fark eden Selanik Bakanlar Konseyi, Kafkasya ülkelerinin konumlarının gelecekte gözden geçirileceğini açıkladı. Solana raporu ise çok kısa da olsa, “zamanı geldiğinde komşu bölgeye dönüşecek” Kafkasya’dan bahsederek Komisyon’un boş bıraktığı alanı doldurmaya çalıştı. AB’nin bölgeye dönük ilgi ve aktif rol oynama arzusunun son yansıması Finli diplomat Heikki Talvitie’nin 7 Temmuz’da AB Güney Kafkasya Özel Temsilcisi olarak atanması oldu. Fakat tüm bunlar, Kafkasya’nın en azından şimdilik AB’nin Yeni Komşuluk projesinin dışında kaldığı gerçeğini değiştirmiyor. Bu da bölge ülkelerini, AB fonlarının öncelikle projeye dahil ülkelere yönlendirileceği endişesi nedeniyle tedirgin etmeye devam ediyor.
Son olarak, Türk kamuoyuna yanlış akseden/aksettirilen iki konuya da açıklık getirmekte fayda var. Türkiye’nin adı Geniş Avrupa-Yeni Komşuluk belgesinde yeni komşular arasında geçmiyor, çünkü AB’yle ortalık sürecine girmiş olan Türkiye, AB’nin “komşusu” değil, “parçası”. Geniş Avrupa-Yeni Komşuluk belgesinde AB-Akdeniz Diyaloğuna dahil ülkeler dışında Ortadoğu ülkelerinden de (örneğin, Irak ve İran) de bahsedilmiyor, çünkü AB’nin Ortadoğu’yla henüz sınırı yok. Bu ülkeler ancak Türkiye AB’ye tam üye olduklarında AB’nin komşusu olacaklar. Bu nedenle, son dönemde Türkiye’de yapılan “AB’nin bu projeyi ABD’nin Greater Middle East (Büyük Ortadoğu) projesine alternatif olarak ortaya attığı” değerlendirmeleri gerçeği yansıtmıyor. AB Yeni Komşuluk projesiyle, Büyük Ortadoğu anlayışının temel hedefi olan Ortadoğu ve Hazar’ın enerji kaynaklarının kontrolüne yönelik bir girişimde bulunmuyor. Bunu ancak Türkiye’yi tam üye olarak kabul ederse yapabilecek...
-----------------------------------------------------------------------------------------------------
1) AB Komisyonu’nun ortaya attığı coğrafi olmaktan çok siyasi bir anlam ifade eden “Geniş Avrupa” terimi için bkz., Wider Europe-Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Brussels, 11.3.2003, COM(2003) 104 final.
2) Romano Prodi’nin 5-6 Aralık 2002’de Brüksel’de toplanan Peace, Security, Stability – International Dialogue and the Role of the EU konferansında yaptığı “A Wider Europe – A Proximity Policy as the Key to Stability” başlıklı konuşma.
3) Bkz. Council Conclusions on Wider Europe – New Neighbourhood, 16 Haziran 2003, http://europa.eu.int/comm/external_relations/we/doc/cc06_03.pdf.
4) Bkz. Hiski Haukkala, “Towards a Union of Dimensions; The Effects of Eastern Enlargement on the Northern Dimension”, FIIA Report 2/2002, s. 8.
*Bu yazı PANORAMA Dergisi'nin Mart 2004/2. sayısında yayımlanmıştır.